A Lei Orçamentária Anual, depois de sancionada a Lei de Responsabilidade Fiscal, ratificou como uma peça importantíssima no processo de planejamento governamental.
Poderíamos assim confirmar que houve então uma Reforma Orçamentária, com a introdução da cultura do planejamentogovernamental, ou seja:
- As metas fiscais;
- Os limites de gastos, de endividamento e equilíbrio das contas;
- A organização, a prevenção e o controle interno;
- Consolidação dos dados;
- A transparência das ações de governo em relação à população;
- A Responsabilidade fiscal
A partir daí, abriu-se um novo capítulo na história da Administração Pública em decorrência das novas legislações sobre finanças públicas que estabeleceram o foco nos resultados, exigindo nova dimensão para o Planejamento Governamental.
Novos conteúdos e, mais, a inclusão de novos projetos está condicionada ao atendimento dos que se encontra em andamento. Além disso, e decorrente do novo direito financeiro, diversas Portarias Interministerial introduziram nova classificação econômica de receitas e despesas, obrigando o Município à sua adoção.
A Lei Orçamentária Anual deverá demonstrar compatibilidade com o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Hoje, mais do que nunca, a articulação entre os três planos orçamentários é regra essencial da boa conduta fazendária; em vários trechos, a Lei Fiscal condiciona a movimentação orçamentária à adequada previsão no PPA e na LDO.
O sistema orçamentário brasileiro é composto do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei de Orçamento Anual, cabendo a cada qual uma função na atividade de planejar.
E qual seria o papel da LOA neste processo? Ao serem elaborados o PPA e a LDO, o ente tem definidas suas políticas, diretrizes e metas de governo para determinado período. Mas irá a administração concretizar tudo aquilo que foi planejado? É ai que surge o Orçamento Anual. Cabe a este instrumento ser o elo entre o planejamento e a execução física e financeira das ações de governo.
Assim, o Orçamento é o instrumento que apresenta os meios para chegar aos fins, ou melhor, os recursos financeiros a serem obtidos e a alocação destes para atender aos objetivos e às metas pretendidas. É o Orçamento, que, como os demais componentes do sistema orçamentário brasileiro, assume a forma de lei. Possui um caráter autorizativa para os gestores públicos, pois estabelece limites de despesas, em função da receita estimada, para que a administração atue.
A elaboração e execução da LOA são reguladas por diversos instrumentos legais. Desde a Lei maior do país até as leis locais, são fixadas normas de regulamentação do Orçamento Anual, que estabelecem, entre outros, seus princípios, conteúdo, forma, prazo para envio ao Legislativo, vedações e condições a emendas.
Dessa legislação destacam-se:
A Constituição Federal, que, dentro do Título VI – da Tributação e do orçamento (arts. 145 e seguintes), dedica uma seção inteira aos orçamentos públicos (arts 165 a 169). Na constituição estão as normas básicas sobre as obrigações do Estado de solucionar problemas públicos e sobre os direitos dos cidadãos de participar nas decisões;
A Lei federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, que dispõe sobre a elaboração de orçamentos e balanços das entidades de Administração Pública. Da Lei 4.320/64, constam normas técnicas pelas quais os orçamentos são padronizados, visando propiciar dados para fins de coordenação de planos de despesas.
A Lei Complementar nº 101/2000, que, ao estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, fixa regras para a elaboração e a execução orçamentárias, a fim de adequar tais processos à sua finalidade.
A Lei Orgânica Municipal e leis ordinárias nas qual o Município dispõe sobre normas específicas de gestão financeira da suas receitas e das suas despesas, inclusive da sua própria organização administrativa e da participação da sociedade local no controle das suas transações.
Os princípios orçamentários são regras impostas ao processo orçamentário, com o intuito de dar consistência ao cumprimento das finalidades do orçamento.
Como se verifica, os princípios orçamentários são estabelecidos pela legislação pertinente, da qual se destacam os referidos no mencionado do art. 2º da Lei nº 4.320/64 (princípios da unidade, da universalidade e da anualidade) e no § 8º do art. 165 da constituição (princípio da exclusividade), e que são os comentados a seguir:
Pelo princípio da unidade orçamentária, o orçamento do município é um documento único, consolidado todos os demais orçamentos. Assim, o Município engloba, em um único total, todas as receitas, de um lado, e todas as suas despesas, de outro. Este princípio é previsto pelo Art. 6º da Lei nº 4.320;
Pelo princípio da universalidade, o orçamento reúne as receitas e as despesas de toda a Administração – direta, indireta e fundacional. Este princípio está expresso também nos art. 3º e 4º da Lei nº 4.320;
Pelo princípio da anualidade, o orçamento é elaborado e aprovado para vigorar pelo período de um ano ou exercício financeiro. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, conforme definido no art. 34 da Lei nº 4.320/64. O dia 31 de dezembro assinala o encerramento do exercício e é data marcada para elaboração de um balanço físico e financeiro do que foi programado e realizado no ano que terminou;
Pelo princípio da exclusividade, a Lei Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa.
Orçamento é composto de RECEITA estimada e DESPESA fixada, em valores iguais adicionados valor fixado da RESERVA DE CONTINGÊNCIA, conforme comentado a seguir.
A Receita Pública de um modo Geral se origina dos tributos, cujo valor obtido é repartido entre os entes da federação e da gerência de seus patrimônios.
O total da receita, que consta nas leis de Orçamento, é denominado receita prevista ou estimada, ou seja, uma expectativa de entrada de dinheiro no cofre do município. O total apurado ao fim do exercício financeiro, já mencionado, é denominado receita realizada ou arrecadada.
A receita Pública, para fins orçamentários, é classificada, por força de lei, em dois grandes grupos: Receitas Correntes e Receitas de Capital;
As receitas correntes provêm da execução de atividades, de várias naturezas, próprias do Município, assim como das transferências constitucionais e conveniadas recebidas.
As receitas de capital também provêm de certas atividades, executadas pelos municípios, que, envolvem ora alienações de bens e direitos, ora assunção de empréstimos e financiamentos, ora recuperação do principal de empréstimos fetos a terceiros.
A LRF estabelece que as previsões de receita observarão as normas técnicas e as legais, considerarão os efeitos das alterações, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativos de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois anos seguintes àquele que se referem, e da metodologia de cálculos e das premissas utilizadas.
Despesa Pública: são todos os gastos que o governo realiza, no sentido de cumprir as funções e as obrigações que lhe competem na sociedade. Em termos orçamentários, podem-se conceituar despesa pública como os objetivos e os limites. Como já se citamos anteriormente, a função mais importante da Lei do Orçamento, além de estimar a receita pública, é fixar a despesa nos limites considerados adequados para viabilizar o plano de trabalho proposto e aprovado pelo Poder Legislativo.
A despesa pública é submetida, no orçamento, a três classificações: Institucional, funcional-programática e econômica.
É a discriminação dos créditos orçamentários pelos órgãos que integram a estrutura administrativa e que vão realizar as tarefas que competem no programa de trabalho. Na linguagem oficial, esses órgãos são denominados unidades orçamentárias.
Para esta classificação caberá à administração Pública definir códigos locais para cada unidade orçamentária;
| CÓDIGOS | UNIDADES ORÇAMENTÁRIAS |
| 1.01 | Câmara Municipal |
| 2.01 | Gabinete do Prefeito |
| 2.02 | Secretaria Municipal de Administração e Finanças |
| 2.03 | Secretaria Municipal de Educação, Esporte e Cultura. |
| 2.04 | Secretaria Municipal de Saúde e Ação Social |
| 2.05 | Fundo Municipal Assistência Social |
| 2.06 | Secretaria Municipal de Obras Públicas e Transporte |
| 2.07 | Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente |
| 3.00 | Administração Indireta SAAE – Serviços Autônomo de Água e Esgoto |
A classificação por funções e subfunções é considerada a mais moderna das classificações, sua finalidade principal é mostrar as realizações do governo, resultado final de seu trabalho em prol da sociedade.
É através desta classificação que se identifica à ligação do planejamento com as finanças e se buscam as respostas para as perguntas: Onde fazer? Quanto Fazer? Porque Fazer? Como Fazer?
A classificação função-programática encontra se estruturada pelos seguintes níveis de informações, cada um o seu significado e objetivo adiante apresentados:
As Funções de Governo: o art. 1º, § 1º, define função como o maior nível de agregação das diversas áreas de despesas que competem ao setor público. Assim, para o orçamento-programa, função é cada uma das atribuições que o Governo deve realizar em benefício da população. Por exemplo, Educação é uma função; Saúde é outra; e assim por diante.
A função de governo não deve ser confundida com a função de órgão. Assim por exemplo, se o Município tem, na sua estrutura organizacional, a Secretaria ou Departamento de Educação, não significa que este será o único órgão a executar atribuições no campo da educação. Por conveniência administrativa, poderá ser delegada ao Departamento de Agricultura alguma atividade de Educação na zona Rural.
São vinte e oito as funções de governo. Cada Município utiliza as funções de governo e os programas que as integram, segundo sua realidade. Nem todas as funções têm a ver diretamente com a ação do Governo Municipal, exemplo; 05 – Defesa nacional e 07 – Relações Exteriores, etc.
As Subfunções representam uma participação da função de governo, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor público representa desdobramento de uma função. Uma Característica das subfunções é sua atipicidade, o que significa dizer que, embora elas sejam especificadas em relação à função que lhes é pertinente, há liberdade para a administração Pública combina-las com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas pela portaria nº 42, de 14.04.99. A subfunção 128 – Formação de Recursos Humanos, por exemplo, que é típica da função 04 – administração, por ser, no momento de se elaborar o programa de trabalho, com a função atípica 12 – Educação.
Assim como as funções, a legislação já estabelece as subfunções nas quais serão enquadradas as ações governamentais.
Programa: é o instrumento de organização da ação governamental, visando à concretização dos objetos pretendidos. Os municípios estabelecerão, em atos próprios, suas estruturas de programas, códigos e identificação, respeitados os conceitos e as determinações da portaria nº 42, de 14.04.99.
Projetos e Atividades: são expressões convencionadas para apresentar as ações planejadas, que constituirão o programa de trabalho a ser executado ao longo de um período financeiro. Dentro da classificação funcional-programática, o projeto e a atividade significam o nível inferior de agregação de informações sobre o planejamento governamental. Pode-se também afirmar que representam o nível operacional do planejamento elaborado para aquele período financeiro. Ainda que possam estar no mesmo nível de importância dentro de um programa ou um subprograma, possuem características comuns e próprias, assim com objetivos e significados diferentes, como mostrado a seguir.
Projetos: em Orçamento-Programa, projeto constitui um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que ocorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo. Entre as características próprias do projeto, destacam-se as seguintes;
Limitação de seu tempo de execução, daí por que é também denominado ação temporária;
Custo global, determinado em correlação com o tempo de execução e não, exclusivamente, em função do exercício financeiro;
Determinação do custo unitário, em razão das unidades físicas, que medem o objeto.
O projeto visa, sempre, à criação, à ampliação, à melhoria ou aperfeiçoamento de um serviço, podendo o seu produto ser ou não um bem de capital.
Atividade: é um instrumento de programação para alcançar o objeto de um programa, envolvendo um conjunto de operações, que se realizam de modo contínuo e permanente, necessárias à manutenção da ação do governo.
A atividades apresenta características próprias, entre as quais destacam-se as seguintes:
Continuidade no tempo, delimitada, convencionalmente, a cada exercício financeiro;
Maior dificuldade na mensuração dos objetivos, em termo físicos;
Maior dificuldade de determinação do custo unitário, em razão das unidades físicas que medem o objeto.
Classificação Econômica: A classificação econômica procura distinguir entre as despesas voltadas para a operação, a manutenção dos serviços já existentes e as despesas destinadas à ampliação e à melhoria da capacidade de produção do município. Compreende dois grandes grupos: Despesas correntes e Despesas de Capital.
Cada um desses dois grandes grupos, que se pode chamar de primeiro grau, se desdobra em categorias econômicas de segundo grau e estas, em elementos de despesas. Assim, as despesas correntes se desdobram em despesas de custeio e transferências correntes e as despesas de capital se desdobram em investimentos, inversões financeiras e transferências de capital.
Os elementos de despesas complementam o quadro de classificação econômica.
O art. 15 da Lei nº 4.320/64, estabelece que a discriminação das despesas far-se-á, no mínimo, por elementos, entendidos como tais o desdobramento das despesas com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que serve a Administração para a consecução dos seus fins. Alguns elementos de despesa são desdobrados em Sub-Elemento.
Reserva de Contingência: é um mecanismo legal que a Administração Pública pode utilizar, com a finalidade de atender a despesas não previstas, imprevisíveis e contingentes, surgidas no decorrer da execução orçamentária.
Como metodologia para apuração de cálculo normalmente é composto de valores que se originaram de cálculos e análises da evolução da receita e o comportamento da despesa do município com base nos exercícios anteriores com tendências de mercado, índices governamentais e até mesmo política pública dos Governo Federal e Estadual.
Também deve levar em consideração para análise, os restos a pagar (dívida flutuante) existente em relação ao resultado primário atualizado e o serviço da dívida a pagar a dívida fundada interna.
Portanto, pode-se afirmar, que a Lei Orçamentária autoriza o Poder Executivo a gastar os recursos arrecadados para manter a administração, pagar os credores e fazer investimentos. De certa forma também materializa as diretrizes do direcionamento de gastos e despesas do governo, indicando qual a prioridade para aquele governo. A quantidade e a qualidade dos gastos e investimentos indicam qual o nível de em investir naquela área para que o plano estratégico alcance os resultados esperados.
Adeildo Costa
Contador
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